Bens Usados x Remanufaturados: as prováveis mudanças nos cenários comerciais internacional e brasileiro

*Por Renata Amaral 

 

Na Rodada Doha, os Estados Unidos da América (EUA) introduziram a discussão de bens remanufaturados no âmbito das negociações sobre barreiras não tarifárias levadas a efeito no grupo de Acesso a Mercados Não-Agrícolas (NAMA, sigla em inglês). Apesar de os acordos de mercadorias da Organização Mundial do Comércio (OMC) não abordarem o tema, as discussões sobre acesso a mercados de bens remanufaturados avançam. Em descompasso, a legislação brasileira permanece protecionista no que se refere à importação de qualquer tipo de material usado.

O comércio internacional de bens usados tem sido objeto de tratamento diferenciado, mais restritivo que o comércio de bens novos ou não usados. Isso se dá hoje por meio de legislações nacionais específicas aplicadas ao comércio com outros países e de acordos comerciais preferenciais, de caráter bilateral ou plurilateral, que estabelecem limites quantitativos e qualitativos à importação de material usado (inclui-se aqui bens recondicionados, reciclados, remoldados e remanufaturados). No Brasil, a legislação que disciplina a importação de material usado é a Portaria nº 235/2006, do Ministério da Indústria, Desenvolvimento e Comércio Exterior (MDIC), que alterou a Portaria nº 8/1991 do Departamento de Operações de Comércio Exterior (DECEX).

Dados da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) de 20051 mostram que o comércio internacional de produtos usados é bastante significativo em setores como o automotivo, de autopeças e partes (como pneus), de máquinas, equipamentos e instrumentos médico-hospitalares, entre outros. A título de exemplo, o estudo da OCDE mostra que o Japão exportou U$ 1 bilhão em veículos usados em 2003, ao passo que o comércio mundial de partes usadas e remanufaturadas de motores e seus componentes é atualmente estimado em US$ 60 – 70 bilhões.

Muitas vezes, tais fluxos comerciais são objeto de restrições aplicáveis a importações (é esse o caso do Brasil). As restrições podem ser absolutas ou aplicadas quando o produto usado não atende a determinados requisitos técnicos e podem ter por objetivo não apenas a defesa de políticas públicas legítimas, mas também mascarar um certo protecionismo à indústria nacional. Esse tipo de tratamento diferenciado e outros congêneres, concedidos por muitos países à importação de bens usados, têm sido alvo de críticas nos foros comerciais por parte de países desenvolvidos (PDs), em especial. Exemplo disso é o caso em curso no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC, no qual as Comunidades Européias (CEs) contestaram a proibição, por parte do Brasil, da importação de pneus usados. O Brasil alegou a Convenção da Basiléia, que regula o comércio transfronteiriço de resíduos perigosos2, uma convenção multilateral que determina que pneus usados são resíduos indesejados e reconhece, por meio de manual de gerenciamento, as dificuldades de destinação final destes materiais.

Com o intuito de ampliar o acesso a mercados para bens usados, os EUA têm defendido, sobretudo nos acordos preferenciais de comércio, a flexibilização das restrições ao comércio de bens remanufaturados. Para a legislação brasileira atual, por exemplo, esses bens constituem uma categoria de bens usados.

É importante estabelecer, antes de prosseguir, que para os fins deste artigo e de acordo com as denominações utilizadas no âmbito da OMC, bens usados incluem os bens recondicionados, reciclados, remoldados e de segunda-mão; ao passo que os bens remanufaturados são aqueles que, devido ao processo industrial por que passaram, são considerados equivalentes e com uma vida útil idêntica à de um bem novo3.

A OMC e os bens remanufaturados

Nenhum dos acordos de mercadorias da OMC (Antidumping, NAMA, Salvaguardas, Têxteis, entre eles) versa sobre o tratamento de bens usados ou remanufaturados. O que efetivamente ocorrem são discussões “paralelas” sobre o tema entre os Membros da Organização.

Desde 2004, uma discussão sobre bens remanufaturados tem sido travada no grupo NAMA, no que diz respeito a barreiras não tarifárias. O movimento, iniciado pelos EUA, Coréia do Sul e Japão, teve como objetivo colocar em pauta a discussão sobre bens remanufaturados de segunda-mão (usados) e facilitar o acesso a mercados para esses produtos.

A discussão teve um difícil início. Conforme se poderia intuir, as restrições a importações tendem a variar de produto para produto. Além disso, muitas restrições dependem também de políticas de comércio específicas adotadas pelo país importador.

Em 2004, aproximadamente um terço dos relatórios de Trade Policy Review (TPR) da OMC constataram algum tipo de proibição à importação de certos produtos usados, conforme evidencia a tabela abaixo. Esses dados são reforçados, segundo o estudo, pela base de dados de acesso a mercados das CEs, que verifica um elevado número de setores nos quais a importação de produtos usados está proibida, com destaque para o setor de automóveis4.

Uma análise dos relatórios de TPR mostra que os bens usados mais atingidos por barreiras não tarifárias são: automóveis e suas partes, maquinário, roupas e produtos médicos. Observa-se, ainda, que as restrições comerciais são mais comuns em países em desenvolvimento (PEDs): muitos países da América Latina, África e Ásia não permitem a importação de uma série de produtos. Entre essas regiões, encontram-se grandes mercados, como é o caso do Brasil, da China e da Índia, que possuem regimes de importação bastante restritivos para bens usados5.

Em geral, as justificativas desses governos é que as proibições buscam proteger a saúde pública e o meio ambiente. Suspeita-se, porém, de eventuais motivações econômicas para tais restrições, sobretudo para a proteção da indústria interna e de seus novos produtos em relação aos baixos preços de produtos usados ou remanufaturados com potencial de importação.

No âmbito da OMC, a iniciativa comandada pelos EUA, iniciada em 2004, ganhou novo vigor no ano passado. Um pouco menos preocupada com produtos usados, a proposta estadunidense tem seu foco no mercado crescente de produtos remanufaturados.

Ao final de 2005, os EUA apresentaram um documento (TN/MA/W/18/Add.11)6, que contém duas idéias centrais: (i) a necessidade de distinguir produtos remanufaturados7 de bens usados; e (ii) a idéia de que o tratamento a ser concedido a bens remanufaturados independe do setor, o que legitimaria a proposta de um tratamento horizontal – e não setorial – do tema na OMC. De acordo com o documento, para ser considerado remanufaturado o bem deve ser submetido a um processo industrial específico – remanufatura – que o transforme em um produto capaz de atender aos requisitos e padrões técnicos, de segurança e ambientais de um produto novo e que, em conseqüência, receba da empresa responsável pela operação uma garantia de desempenho equivalente à de um bem novo; ao passo em que o bem usado não necessariamente passa por processos similares antes de ser colocado no mercado.

Em março de 2007, a delegação estadunidense voltou a apresentar o documento em reunião informal – com as mesmas proposições do documento apresentado em 2005 –, mas os Membros presentes posicionaram-se claramente contra a definição de bens remanufaturados expressa na proposta. A delegação brasileira questionou o fato de a proposta não garantir a inspeção e os testes dos bens,além de ser contrária a uma definição que não preveja a oferta obrigatória, por parte do fabricante, de garantia sobre os produtos comercializados, como se novos fossem.

Os EUA insistiram em seus objetivos originais – e foram acompanhados por outros países que possuem grande interesse na abertura do mercado de remanufaturados – ao circularem, em 26 de outubro de 2007, uma proposta de minuta sobre a melhoria das condições de acesso a mercado para esses bens (documento TN/ MA/W/18 Add.16).

Em linhas gerais, além de introduzir o tema dos bens remanufaturados na agenda de discussões regulares da OMC, a proposta estadunidense sugere uma clara definição para os mesmos. O documento declara que o regime de comércio de cada Membro deve encontrar uma maneira de estimular o acesso a mercado de bens remanufaturados. Em outras palavras, os EUA sugerem que os Membros regulamentem suas medidas não tarifárias de modo a assegurar que as mesmas não representem proibições ou restrições à importação de bens remanufaturados.

A posição brasileira na OMC

O Brasil, que possui uma política de comércio para importação de bens usados bastante restritiva se comparado a outros Membros da OMC, apresentou, em reação ao documento estadunidense (TN/ MA/W/18/Add.11) e em sintonia com a Índia, alguns questionamentos relevantes, sobretudo para os PEDs.

Primeiramente, o Brasil questionou a capacidade de o consumidor aferir a qualidade do bem remanufaturado, sobretudo quando apenas partes de um bem são remanufaturadas. Em outras palavras, como pode o consumidor ter certeza de que está comprando o equivalente a um bem novo se o que ele compra é material usado em sua essência?

Ainda, as delegações brasileira e indiana questionaram o impacto ambiental decorrente da limitada duração da vida dos bens reciclados. O Brasil, em particular, teme transformar o país em um grande lixeiro ao flexibilizar a entrada de bens usados ou remanufaturados em território nacional.

Embora os EUA tenham aumentado a pressão sobre esse tema nas negociações de NAMA, não parece provável que a proposta estadunidense seja aprovada em seu formato original. De maneira geral, PEDs com maior peso nas negociações (liderados por Brasil e Índia) opõem-se frontalmente a uma flexibilização das restrições hoje vigentes – ainda que essa vise apenas a reduzir o caráter distorcivo de medidas praticadas unilateralmente.

Comércio de bens remanufaturados: uma atividade sustentável?

Os acordos sobre comércio de mercadorias da OMC não regulamentam a questão de trocas comerciais de produtos usados nem de remanufaturados. O comércio de tais produtos é realizado hoje nas entrelinhas e paralelamente aos acordos multilaterais de comércio. Não se trata de um comércio ilegal, mas, por enquanto, de um comércio sem regulamentação jurídica.

As propostas de discussão do tema “bens remanufaturados” feitas pelos EUA têm ganhado força e adeptos – sobretudo em mercados que contam com poderosas indústrias de remanufatura, como o Japão. Em 2007, foi realizado um esboço de uma Declaração Ministerial sobre o tema de acesso a mercado de bens remanufaturados, a partir das discussões levadas a cabo em NAMA.

É importante sempre ter claro que a proposta estadunidense é bastante incisiva no que diz respeito à diferenciação entre bens usados e bens remanufaturados. O governo dos EUA adotou a postura de que bens remanufaturados constituem uma terceira categoria de bens, à parte daqueles usados ou novos. São bens apresentam as mesmas condições de um novo, as mesmas garantias, mas a um preço mais baixo. Na verdade, esse é o grande trunfo da proposta dos EUA – um preço mais acessível a países mais pobres – proposta respaldada pelo manto do discurso do desenvolvimento sustentável, já que, segundo os EUA, a remanufatura de produtos contribui para a diminuição do consumo de energia e de materiais, bem como para a redução da produção de resíduos sólidos (resultado do reaproveitamento de partes e peças) e emissões de gases que provocam o efeito estufa, menor consumo de água, menor geração de lixo etc.

Os PDs, representados, sobretudo por EUA e Japão, também defendem que a atividade de remanufatura é interessante para os PEDs na medida em que implica em redução de custos para os consumidores finais e industriais, sem que haja perda de qualidade dos atributos de garantia associados à aquisição de um bem novo. Os PEDs, por sua vez, questionam o impacto ambiental decorrente da limitada duração da vida dos bens reciclados.

O fato é que as negociações em curso, em especial no que tange à proposta estadunidense, encontram-se fortemente influenciadas pelos interesses de empresas industriais que investem crescentemente em serviços de remanufatura em PDs.

Enquanto as negociações progridem na OMC no contexto de NAMA, a legislação brasileira parece ficar para trás. Diferentemente de muitos países também enquadrados na categoria “em desenvolvimento” da OMC, o Brasil conta com um grande setor industrial, diversificado e em contínuo progresso, o que explica uma legislação claramente protecionista. Notase, por outro lado, uma tendência geral nas discussões em NAMA de liberalizar o acesso a mercado para bens remanufaturados, atividade rentável na medida em que reduz os preços dos produtos para os consumidores finais.

* Originalmente publicado em: http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/bens-usados-x-remanufaturados-as-prov%C3%A1veis-mudan%C3%A7as-nos-cen%C3%A1rios-comerciais

1 Disponível em: . Acesso em: 21 jan. 2008.

2 A Convenção da Basiléia entrou em vigor em maio de 1992. Seus objetivos são: minimizar a geração de resíduos perigosos (quantidade e periculosidade); controlar e reduzir movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos; dispor os resíduos o mais próximo possível da fonte geradora; proibir o transporte de resíduos perigosos para países sem capacitação técnica, administrativa e legal para tratar os resíduos de forma ambientalmente adequada; auxiliar os países em desenvolvimento e com economias em transição na gestão dos resíduos perigosos por eles gerados; e trocar informações e tecnologias relacionadas ao gerenciamento ambientalmente adequado de resíduos perigosos. O Brasil e a Comunidade Européia são signatários desta Convenção. Informações disponíveis no site do Comitê Brasileiro do Programa das Nações Unidas para o Meio ambiente:< http://www.brasilpnuma.org.br&gt;

3 Proposta estadunidense na OMC para negociação de acesso a mercados para bens remanufaturados afirma que: “For purposes of this Declaration, remanufactured good means a non-agricultural good that is entirely or partially comprised of parts (i) that have been obtained from the disassembly of used goods; and (ii) that have been processed, cleaned, inspected, or tested to the extent necessary to ensure they are in original working condition”. O documento encontra-se disponível em: . Acesso em: 20 jan. 2008.

4 CZAGA, Peter. Analysis of Non-Tariff Measures: The Case of Prohibitions and Quotas”. In: OECD Trade Policy Working Papers, No. 6, OECD Publishing, 2004, p. 22. Disponível em: < http://caliban.sourceoecd. org/vl=1290737/cl=13/nw=1/rpsv/cgi-bin/ wppdf?file=5lgp18rzj35k.pdf>. Acesso em: 28 jan. 2008.

5 Idem, p. 23.

6 Documento disponível no site da OMC: . Acesso em 24 jan. 2008.

7 O documento apresenta a definição utilizada pela delegação dos EUA para o processo de remanufatura: “Remanufacturing is the generic term that describes the process in which a recovered good, or core, is transformed through cleaning, testing, and other operations into a product that is tested and certified to meet technical and/or safety specifications and has a warranty similar to that of a new product. Different industries sometimes apply other terms, such as refurbishing, reconditioning, or rebuilding, to describe essentially the same process”.


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