Planejamento da Resolução Bancária: perspectivas para o Brasil

*Por Carolina Pancotto Bohrer

O sistema financeiro internacional ainda hoje lida com reflexos importantes da crise financeira de 2008, pelo menos no que tange a mudanças regulatórias. A resposta dos reguladores baseou-se em um tripé: i) aprimoramento da supervisão, por meio, por exemplo, de melhorias no acompanhamento da gestão de risco das instituições financeiras; ii) diminuição da probabilidade de problemas, com a proposta do arcabouço de Basileia 3, que incluiu novos requerimentos de capital e criou requerimentos de liquidez, com o objetivo de aumentar a solidez e o grau de resiliência das instituições financeiras;[1] e iii) redução do impacto de problemas em bancos “grandes demais para quebrar”, por meio da criação dos Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions (KA)[2] pelo Financial Stability Board (FSB), organismo internacional criado no âmbito do G-20 em 2009 para promover a reforma da regulação financeira internacional.

Esse movimento regulatório prudencial e de fiscalização mais intensa no pós-crise, incluindo requerimentos mais elevados de capital para os bancos, tem sido um fator chave para restaurar a estabilidade financeira. Por outro lado, fez aumentar os custos de observância por parte das instituições,[3] especialmente para as maiores, e a regulação está cada vez mais complexa. Isso tem, inclusive, dificultado a manutenção de ativos de maior risco nos balanços das instituições financeiras. Um reflexo disso tem sido sentido inclusive nos países emergentes, com a retração de bancos globais nesses mercados, o que pode vir a impactar o fluxo de investimento nessas regiões.

Os KA representam um novo padrão internacional para regimes de resolução, que visa resolver instituições financeiras globalmente relevantes (G-SIB, na sigla em inglês) de maneira ordenada, sem expor o contribuinte a perdas e sem colocar em risco a estabilidade financeira. Além de instituições financeiras, os KA são aplicáveis às seguradoras e às chamadas infraestruturas do mercado financeiro, quando também sistemicamente relevantes. Este padrão, que se encontra em processo de internalização pelos membros do G-20 e outras economias, inclusive o Brasil, é pautado por uma série de princípios básicos: i) continuidade de funções críticas, entendidas como atividades, operações ou serviços financeiros cuja descontinuidade possa comprometer a estabilidade financeira e o funcionamento da economia real; ii) saída organizada de instituições financeiras não viáveis; iii) foco na cooperação, na coordenação e na troca de informações entre autoridades de resolução nacionais e estrangeiras; iv) alocação de perdas a acionistas (absorção do prejuízo) e credores não segurados (conversão em ações ou em cotas de capital de instrumentos de dívida), o chamado bail-in; v) diminuição do risco moral ligado à expectativa de uso de recursos públicos; vi) proteção a depositantes segurados; e vii) aumento da rapidez e da transparência na condução de regimes de resolução, tornando o processo mais crível.

Estes princípios estão contidos nos doze atributos-chave mencionados nos KA, que podem ser divididos em três grandes grupos, relacionados ao planejamento (grupos de gerenciamento de crises, acordos de cooperação transfronteiriça específicos, planejamento da recuperação e da resolução e acesso e troca de informações), à resolubilidade (recursos para instituições em resolução e avaliação de resolubilidade) e à existência de legislação adequada (objetivos da resolução, autoridade de resolução, poderes de resolução, condições legais para a cooperação transfronteiriça e set-off, netting, colateral e segregação de ativos).

Centrais nesse novo arcabouço de resolução são os planos de recuperação e de resolução, que permitem que tanto as instituições financeiras quanto as autoridades de resolução se prepararem, com antecedência, para lidar com situações de estresse. Planejamento é uma das palavras de ordem.

Os planos de recuperação têm por objetivo prevenir que uma instituição falhe, estabelecendo gatilhos e medidas administrativas que permitam a restauração de capital e de liquidez e a continuidade das operações. Ligados à análise de cenários de estresse idiossincráticos e sistêmicos, devem ser elaborados por instituições financeiras que desempenhem função crítica e ser submetidos à autoridade de supervisão. São basicamente planos operacionais, que devem responder às seguintes questões com relação a cenários determinados: o que vai ser feito, quando será feito, quanto tempo vai levar, quais são os riscos e o que mais pode ser feito.

Já os planos de resolução visam preparar a retirada organizada de instituições específicas do sistema financeiro. A ideia é que a autoridade de resolução defina, com antecedência, as funções críticas de cada instituição que devem ser mantidas durante o processo de retirada e identifique obstáculos à saída organizada, elaborando alternativas. Cada instituição financeira que exerce função crítica deve ser objeto de um plano de resolução, a ser desenvolvido pela autoridade de resolução competente, de acordo com os KA.[4] Os planos devem levar em conta as circunstâncias específicas de cada instituição e refletir a natureza, a complexidade, a interconectividade e o tamanho de cada uma.

O Banco Central do Brasil (BC) participa ativamente das discussões no FSB e tem trabalhado na implementação dos KA no Brasil, de acordo com compromisso assumido pelo País no âmbito do G-20. Esse processo, no entanto, implica várias etapas, na medida em que várias alterações dependem de alteração legislativa, enquanto outras se encontram no âmbito regulatório do Conselho Monetário Nacional (CMN) ou do próprio BC.

Os estudos realizados para propor um novo arcabouço de resolução no País precisam levar em consideração a realidade do sistema financeiro nacional. Inicialmente voltados para G-SIB,[5] os princípios dos KA são um padrão que pode beneficiar muito a forma de resolver instituições consideradas sistemicamente relevantes no âmbito doméstico, ou, mesmo, no regional. É claro que como toda regra desenvolvida de forma genérica para ser aplicada em diferentes jurisdições, alguns aspectos dos KA devem ter que ser ajustados para refletirem as características do arcabouço jurídico nacional e o nível de desenvolvimento do sistema financeiro.

No caso dos planos de recuperação, o CMN acaba de aprovar a Resolução nº 4.502, de 30 de junho de 2016, que dispõe sobre a elaboração e a execução desses planos, que visam ao restabelecimento de níveis adequados de capital e de liquidez e à preservação da viabilidade de instituição financeira, em resposta a situações de estresse, nos termos do art. 1º. A medida é direcionada para bancos múltiplos, bancos comerciais, bancos de investimento e caixas econômicas consideradas sistêmicas para o sistema financeiro nacional. Os primeiros planos de recuperação devem ser integralmente enviados ao BC até dezembro de 2017. Esse é um primeiro passo na melhoria do planejamento da resolução, que deve ser seguido, no âmbito regulamentar, pela elaboração de regras específicas para planos de resolução e para uma metodologia de avaliação de resolubilidade.

Já no âmbito legislativo, ainda há muito a avançar. O BC tem discutido com outras autoridades de supervisão uma minuta de lei de resolução, que contempla os princípios estabelecidos nos KA de forma adequada ao arcabouço jurídico nacional. Além dos benefícios que a revisão da legislação pode trazer (a Lei nº 6.024, que cuida do regime de liquidação extrajudicial, por exemplo, é de 1974), nunca é demais lembrar que o Brasil assumiu um compromisso internacional de implementar os KA. Isso, aliado às avaliações a que o Brasil deve ser submetido pelo FSB (peer review) e pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional (Financial Sector Assessment Program – FSAP) até 2017, tornam premente a discussão sobre o assunto.

*originalmente publicado em: http://barralmjorge.com.br/cpt_revistas/jul-2016-ano-1-ed-8/

 

[1] Conjunto de recomendações de práticas regulatórias do Comitê de Basileia sobre Supervisão Bancária, divulgado após a crise de 2008.

[2] Disponível em: http://www.fsb.org/2014/10/r_141015/

[3] O impacto em termos de custos deve ainda ser afetado pela obrigatoriedade, a partir de 2019, de mais um requisito de capital para os G-SIB, o Total Loss Absorbency Capacity (TLAC). O objetivo de novo requerimento criado pelo FSB e formado por instrumentos que podem ser convertidos em ações ou cotas de capital ou written down, além de um terço de dívidas, é o de aumentar os níveis de capital para assegurar que no evento de uma crise, a instituição tem recursos suficientes para manter funções críticas sem ameaçar a estabilidade financeira ou requerer o uso de recursos públicos. A partir de janeiro de 2019 o requerimento mínimo de TLAC será de 16%, subindo para 18% pelo menos em 2022.

[4] Apesar de os KA mencionarem nesse ponto (KA 11.6, e anexo 4) que cabe à autoridade de resolução desenvolver o plano de recuperação, as legislações que implementaram os KA em diferentes jurisdições têm variado. Enquanto o Bank Recovery and Resolution Directive da União Europeia determina que compete à autoridade de resolução elaborar o plano de resolução, o Dodd-Frank Act dos EUA estabelece na seção 165(d) que as instituições que menciona devem submeter ao FED e ao FDIC planos de resolução, chamados de living will, descrevendo a estratégia da instituição para uma retirada rápida e ordenada.

[5] A lista contém hoje 30 G-SIB. Disponível em: http://www.fsb.org/wp-content/uploads/2015-update-of-list-of-global-systemically-important-banks-G-SIBs.pdf


Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s