A eficácia do GATS como instrumento de promoção do comércio internacional de serviços

*Por Ana Clarissa Masuko

 

O Acordo Geral sobre Comércio de Serviços, ou General Agreement on Trade in Services-GATS, celebrado no âmbito da OMC, como um dos apêndices que resultaram das negociações da Rodada do Uruguai, foi assinado no encontro ministerial em Marrakesh, em abril de 1994, não obstante, tenha começado a produzir efeitos apenas no ano de 2000.

As negociações para a formulação de um acordo multilateral sobre serviços tiveram como nascedouro a demanda dos Estados Unidos para a inclusão do tema nas negociações multilaterais do GATT, premido pela pressão de grandes empresas do setor terciário, a Coalition of Service Industries, e pela importância econômica crescente dos serviços.

O tema foi incluído na mesa de negociações da Rodada Uruguai em 1986, contudo, as negociações desenrolaram-se lentamente, pois a maioria dos países encarava-o com cautela e os países em desenvolvimento estavam refratários à sua inclusão nas negociações multilaterais, por temer o domínio do comércio internacional de serviços e das novas tecnologias, pelos países desenvolvidos.

As principais discordâncias nas negociações relacionaram-se à abrangência dos segmentos de serviços, quais as regras do comércio seriam apropriadas para regular as operações, a própria definição de “serviços”, cronograma para os membros assumirem compromissos, relações com o comércio de mercadorias.

O setor terciário é bastante diversificado, congregando uma série de atividades distintas entre si, cujos denominadores comuns são a invisibilidade e a intangibilidade, fatores que dificultaram a análise quantitativa de barreiras.

O GATS é instrumento jurídico autônomo em relação ao GATT, incorporando alguns de seus princípios e regras, porém, adaptadas para o seu próprio escopo, sendo o primeiro acordo-quadro multilateral para a liberalização do comércio de serviços. Possui 29 artigos que veiculam princípios e regras gerais, nos moldes do GATT e uma segunda parte, composta de anexos que trazem disposições específicas para determinados segmentos de serviços.

Não há no acordo uma definição de serviços, reconhecendo-se, de forma indireta, a inexistência de uma aceitável definição que contemple, adequadamente, a natureza intangível dos serviços, trazendo, no art. I, a formulação de quatro categorias de serviços ou four modes of supply:

i- Modo 1- cross border supply – do território de um membro para o território de outro membro;

ii- Modo 2- consumption abroad- do território de um membro para o consumidor de qualquer outro membro;

iii- Modo 3- comercial presence – de um fornecedor de serviço de um membro, através da presença comercial no território de outro membro;

iv- Modo 4-  presence of natural person – de um fornecedor de serviço de um membro, através da presença de pessoas naturais de um membro, no território de outro membro.

Os pilares do acordo são os modos de fornecimento dos serviços, o princípio da nação mais favorecida, transparência, disposições sobre a legislação doméstica, acesso aos mercados e a lista de compromissos específicos, condicionados à discricionariedade de cada Estado, sob o compromisso de planejar a progressiva liberalização do seu comércio.

Na Parte III (Part III- Specific Commitments), há duas grandes regras para a proteção do comércio de serviços: a de “Acesso a Mercados” (art.  XVI) e a provisão para “Tratamento Nacional” (art. XVII), sempre condicionadas a negociações e compromissos programados, específicos dos membros.

A regra do tratamento nacional, art. XVII, item 1, proíbe qualquer forma de discriminação em relação a prestadores de serviço estrangeiros, incluindo-se os subsídios, todavia, apenas em relação aos serviços e modos de prestação, com os quais se comprometeu um membro, nos termos da regra de acesso a mercados.            

O art. II dispõe sobre o princípio da nação mais favorecida (most favoured nation – MFN), nas mesmas bases aplicadas ao comércio de mercadorias, isto é, os membros acordam que não poderão conferir tratamento menos favorável aos serviços e seus fornecedores, em relação a outros membros, devendo ser atribuído tratamento equânime entre os Estados.

Entretanto, a força dessa regra esmaece-se em face da verificação de que os Estados membros listaram grande número de exceções ao princípio da nação mais favorecida e do tratamento nacional, especialmente no setor de comunicações e serviços e também devido à existência de acordos regionais, bilaterais ou plurilaterais, para segmentos específicos, como é o caso dos transportes aéreos, disciplinado em grande parte pela Chicago Convention, bem como de transportes marítimos, em que alguns países aderem às disposições da United Nation Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences. Da mesma forma, há diversos acordos unilaterais de reciprocidade.

O princípio da nação mais favorecida e do tratamento nacional no GATT são aplicados e interpretados à luz do que dispõe as próprias disposições do tratado, ao passo que no GATS, a aplicação desses vetores depende, em grande medida, dos cronogramas das obrigações que assumiu cada um dos membros, veiculados no terceiro anexo. Assim, as medidas não – discriminatórias aplicadas como cláusulas gerais no GATT, no GATS sempre deverão ser interpretadas à luz da lista de compromissos específicos assumidos por cada um dos signatários.

Em tais Listas de Compromissos Específicos há disposições amplas e as obrigações estabelecidas, invariavelmente, condicionadas à aceitação e comprometimento específicos de cada um dos membros.  Apontam-se listas dos setores de serviços que irão submeter ao acordo (lista positiva), além dos modos de prestação específicos atingidos, que ficarão sujeitos a compromissos de progressiva liberação e tratamentos não-discriminatórios. Observe-se que essas listas não são de fácil compreensão, faltando-lhes transparência.

Sobre esse ponto, vale observar que as barreiras ao comércio dos serviços têm natureza bastante distinta daquelas que afetam mercadorias: os controles de fronteira são mínimos, é difícil a utilização de cotas. As barreiras são reguladas pela legislação doméstica e variam em função do setor aplicado, como, por exemplo, não reconhecimento de qualificações profissionais, monopólios públicos, licenças e certificações para estrangeiros, estabelecimento de padrões ambientais, estabelecimento de diversas taxas, como as portuárias, monitoramento de preços governamentais. Assim, as negociações nos serviços, em grande parte, gravitam em torno de negociações quanto à legislação doméstica.

Na lista de compromissos específicos do Brasil, verifica-se que nos compromissos horizontais, foi estabelecido, quanto ao Modo 4 (presença de pessoa natural), para todos os segmentos, que técnicos estrangeiros, com alta especialização, trabalharão sob contrato temporário, aprovado pelo Ministério do Trabalho, devendo ser demonstrada a compatibilidade dos conhecimentos com a área de atuação da companhia envolvida, que, por sua vez, deverá demonstrar a necessidade de contratação de profissional estrangeiro no lugar de brasileiros, dentre outras restrições.

Como exemplo da operacionalidade da lista, há o ilustrativo exemplo da CIDE, contribuição de intervenção no domínio econômico, instituída pela Lei n. 10.168/2000, que incide a 10%, sobre as importâncias pagas, creditadas, entregues, empregadas ou remetidas, a cada mês, a residentes ou domiciliados no exterior, a título de royalties ou remuneração, previstos nos respectivos contratos, que tenham por objeto licença de uso ou aquisição de conhecimentos tecnológicos, contratos que impliquem transferência de tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no exterior .

O fato é que a contribuição foi criada para que o Brasil mantivesse o compromisso assumido nos acordos para evitar a bitributação, não mantendo a carga tributária do imposto sobre a renda a 25% sobre a importação de royalties. Criou-se um tributo que, formalmente, seria indireto, apenas incidente nas operações de importação, com a carga de 10%, tributando o imposto de renda a 15%.

Sob uma perspectiva jurídica e formal, o Brasil apenas parcialmente burlou os compromissos assumidos no GATS, pois a sua lista de compromissos específicos abrange apenas o modo de prestação 4, ou seja, deverá ser analisada a ofensa ao tratamento não – discriminatório nas hipóteses em que o técnico estrangeiro vem ao Brasil prestar serviços.

Constituído sob o intento de criar um ambiente de comércio de serviços mais seguro, pela negociação de compromissos de acesso a mercados, o GATS tem um alcance limitado e é usado por muitos membros como forma de proteção, embora seja inegável a sua positiva contribuição na criação de uma moldura de regras, em um setor de tão difícil regulação.

Ana Clarissa Masuko é advogada, Doutora em Direito Tributário pela Universidade de São Paulo (USP) e Diretora do núcleo de Análise Tributária na Barral M Jorge Consultores Associados.


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