Padrões trabalhistas em acordos comerciais: o que esperar das negociações do Mercosul com Canadá e Coreia do Sul?

Recentemente, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) anunciou o início das negociações para a assinatura de acordos comerciais com Canadá e Coreia do Sul. De um lado, esse movimento expressa o renovado interesse do bloco sul-americano pela ampliação de sua rede de acordos comerciais. De outro, representa a consolidação de uma transformação na abordagem do Mercosul para temas trabalhistas, iniciada nas negociações do acordo com a União Europeia (UE) [1].

A principal referência de padrões trabalhistas para a maioria dos países é a Declaração de Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, assinada no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT)[2]. No entanto, a busca por vantagens comparativas que caracteriza as dinâmicas de integração regional e global resultou em distintas fórmulas para equacionar esses princípios. Nesse sentido, diferentes mecanismos têm sido utilizados para garantir a aderência de empresas e Estados a regras trabalhistas (ver Figura 1).

Cada um desses mecanismos possui uma interpretação própria para a relação entre trabalho e comércio: enquanto a “visão promocional”(ou cooperativa) envolve iniciativas de cooperação e assistência técnica focadas na melhoria das condições de trabalho entre as partes de um acordo, a “visão condicional”(ou punitiva) prevê a inclusão de compromissos vinculantes em tais acordos, como a proibição de importações, cotas para exportação e outros instrumentos de barganha.

Encontrada em capítulos específicos de acordos comerciais ou protocolos adicionais, a visão promocional pode ser implementada de duas formas. A mais tradicional, via cooperação e assistência técnica, prevê o diálogo com distintos grupos de interesse da esfera pública, privada e da sociedade. Um exemplo disso é a Declaração Sociolaboral do Mercosul, protocolo adicional ao Tratado de Assunção que define patamares mínimos para os direitos dos trabalhadores no âmbito do bloco – sem que, no entanto, sejam estabelecidas sanções específicas em caso de descumprimento.

A concessão de preferências tarifárias unilaterais vinculadas ao cumprimento de padrões trabalhistas também pode ser utilizada como mecanismo promocional, na medida em que incentiva exportadores a cumprirem padrões mínimos exigidos pelo país importador – e responsável pela concessão da preferência. O Sistema Geral de Preferências (SGP), implementado pelos Estados Unidos e pela UE, exemplifica essa modalidade.

Essencialmente vinculante, a visão condicional da relação entre trabalho e comércio também opera com mecanismos que transitam entre as esferas do diálogo e da arbitragem. Um caso clássico é encontrado no atrelamento das negociações à inclusão de capítulos específicos em acordos de comércio e investimentos. Nas negociações bilaterais envolvendo Canadá, Estados Unidos e UE, atores da sociedade civil têm papel relevante na definição dos compromissos necessários e contrapartidas esperadas pelos termos do acordo.

Sempre que passíveis de penalização em caso de não cumprimento, os compromissos trabalhistas tendem a ser avaliados por mecanismos de solução de controvérsias ou painéis arbitrais no âmbito dos acordos de comércio. Assim, a aplicação da visão condicional pode implicar a suspensão de importações dos setores produtivos em que houve descumprimento dos padrões trabalhistas ou a aplicação de multas, geralmente proporcionais aos ganhos financeiros derivados do não cumprimento de padrões mínimos.

Embora não seja a abordagem mais recorrente, a visão condicional tem ganhado espaço em acordos comerciais recentes – particularmente naqueles assinados por Canadá e Estados Unidos. Já nos acordos firmados pela UE, observa-se a combinação de mecanismos de regulação da relação entre comércio e trabalho, com o uso de instrumentos promocionais e condicionais.

Acordo Mercosul-UE: ponto de inflexão para o Mercosul

Via de regra, os acordos intra- e extrarregionais do Mercosul contemplam as questões trabalhistas sob uma perspectiva promocional. O Tratado de Assunção, assim como os acordos de preferências tarifárias estabelecidos com Egito, Índia, Israel e União Aduaneira da África Austral (SACU, sigla em inglês), não vincula trabalho e comércio internacional. Internamente, o tema está a cargo da Comissão Sociolaboral do Mercosul, responsável por fomentar e acompanhar a implementação das diretrizes encontradas na Declaração Sociolaboral do Mercosul. A referida Comissão, entretanto, não possui poder sancionador.

O possível acordo entre Mercosul e UE deve acarretar uma primeira ruptura com relação à visão puramente promocional adotada pelo bloco sul-americano. Ainda que não inclua compromissos sancionáveis, a proposta de texto para o capítulo “Comércio e Desenvolvimento Sustentável”, circulada pela UE em setembro de 2017, prevê a criação de um grupo de trabalho responsável por monitorar o cumprimento de padrões trabalhistas mínimos entre os países signatários. O rascunho inclui atividades de cooperação, a realização de consultas mútuas e o estabelecimento de painéis de especialistas para a resolução de casos sem uma solução satisfatória. Segundo essa proposta, o painel de especialistas pode recomendar ao Grupo de Monitoramento do Acordo a utilização de mecanismos – ainda indefinidos – para garantir o respeito a padrões trabalhistas.

Cabe destacar que o fomento ao desenvolvimento sustentável é um elemento qualificador das relações da UE com seus parceiros. Nesse sentido, mesmo que as recomendações encontradas no rascunho não sejam vinculantes, sua inclusão constitui um instrumento de barganha utilizado pela UE. Da mesma forma, trata-se de um desvio parcial em relação à abordagem historicamente adotada pelo Mercosul na matéria – e que deve ser aprofundado nos diálogos com Canadá e Coreia do Sul.

Canadá: o avanço da perspectiva condicional

 Desde a virada do século XXI, o Canadá assinou 11 acordos bilaterais de livre comércio. Além dos tratados com Costa Rica, Colômbia, Peru, Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA, sigla em inglês), Jordânia, Panamá, Honduras, Coreia do Sul, Ucrânia e UE, o país ratificou, mais recentemente, o Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês), que reúne Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã.

De modo geral, o Canadá trata a relação entre comércio e trabalho sob uma perspectiva que combina as óticas promocional e condicional. À exceção do acordo com a Costa Rica e do EFTA, todos os tratados firmados pelo governo canadense desde os anos 2000 contam com um capítulo dedicado aos temas trabalhistas, estabelecendo padrões mínimos aceitáveis e as chamadas cláusulas de “não-derrogação”, que proíbem a sua flexibilização como forma de conferir vantagens comparativas artificiais aos parceiros comerciais do país. Do ponto de vista promocional, a existência de acordos de cooperação e promoção de boas práticas trabalhistas é comum entre os tratados assinados recentemente pelo país.

A regulação da relação entre comércio e trabalho por meio de arbitragem ganhou relevância nos acordos assinados pelo Canadá a partir de 2014. Até então, é comum a referência genérica à possibilidade de instalação de painéis arbitrais independentes para a avaliação e recomendação de penalidades financeiras – caso dos acordos com Colômbia, Peru, Jordânia, Panamá e Honduras. Já os tratados com Coreia do Sul e Ucrânia, assinados em 2014 e 2016 respectivamente, preveem uma avaliação objetiva do cumprimento das cláusulas do acordo por parte dos painéis arbitrais. Aos painéis arbitrais, caberá estabelecer – e não apenas recomendar, como nos tratados assinados até 2014 – penalidades financeiras equivalentes aos efeitos adversos nos fluxos de comércio pelo desrespeito a padrões trabalhistas.

Por sua vez, o CPTPP estabelece que divergências quanto ao cumprimento de cláusulas trabalhistas podem vir a ser objeto de julgamento pelo mecanismo de soluções de controvérsias do tratado. Cabe observar que, no acordo assinado com o Vietnã, o Canadá concedia uma carência de 5 a 7 anos para que o país asiático se adaptasse aos padrões do CPTPP. Considerando a pauta exportadora vietnamita para o Canadá – dominada por setores intensivos em mão-de-obra, como vestuário, calçados, móveis e frutos do mar –, fica evidente o caráter vinculante das cláusulas do CPTPP. Fossem as regras recomendações genéricas, períodos de carência seriam desnecessários.

Por fim, merece destaque o acordo assinado entre Canadá e UE. Conhecido como Acordo Econômico e Comercial Global (CETA, sigla em inglês), o tratado apresenta um capítulo trabalhista com provisões pouco usuais em outros acordos de comércio. Por exemplo, o CETA coordena e integra políticas trabalhistas, comerciais e de desenvolvimento sustentável; enfatiza a necessidade de avaliações de impacto e consultas a grupos de interesse; estimula a aplicação de padrões privados no âmbito trabalhista; e reconhece a importância da sustentabilidade social como elemento indutor da inovação e da competitividade internacional das empresas. Embora não tenha caráter vinculante, tal abordagem confere uma visão sistêmica que deve influenciar futuras negociações bilaterais e regionais.

Coreia do Sul: estratégia em gestação

A Coreia do Sul assinou treze acordos de livre comércio desde o ano 2000 – Chile, EFTA, Cingapura, Estados Unidos, Índia, UE, Turquia, Colômbia, Canadá, Austrália, China, Nova Zelândia e Vietnã. Até o momento, o país tem moldado o tratamento concedido à relação entre comércio e trabalho segundo a ótica adotada por seus parceiros em cada um dos acordos. Ou seja, inexiste uma trajetória comum na estratégia da Coreia do Sul sobre o tema.

Cinco subgrupos podem ser identificados. Primeiramente estão os acordos que não fazem menção específica a temas trabalhistas, como os tratados com Chile, China, Cingapura, Índia e Vietnã. Neles, tampouco são encontrados acordos de cooperação específicos. Em seguida, estão acordos como o EFTA e aquele assinado com a China, cujos preâmbulos referenciam a questão trabalhista como um dos direcionadores do tratado – sem que, no entanto, a questão receba um tratamento objetivo no restante do documento. Por sua vez, nos tratados firmados com Austrália, Colômbia e Turquia, prevalece a ótica promocional: capítulos específicos para temas trabalhistas (ou sobre desenvolvimento sustentável) preveem o estabelecimento de comitês tripartite para o compartilhamento de boas práticas e discussão de eventuais casos de violação de regras trabalhistas. Todavia, não existe a vinculação de tais atividades com a aplicação de sanções comerciais ou penalidades financeiras. Embora siga direção semelhante, o tratado com a Nova Zelândia apresenta um mecanismo que permite o escalonamento de casos de desrespeito a regras trabalhistas para o Comitê Bilateral de Monitoramento do Comércio.

Um quarto grupo é composto por acordos que combinam as perspectivas promocional e condicional, como o tratado com a UE, que enfatiza a importância do diálogo com grupos de aconselhamento para a promoção de boas práticas trabalhistas. Ainda que não preveja sanções comerciais ou penalidades financeiras, a inclusão do mecanismo reflete a pressão da sociedade civil europeia durante a negociação do acordo – refletindo, assim, o caráter condicionante da iniciativa. Por fim, o acordo entre Coreia do Sul e Estados Unidos fornece um exemplo em que prevalece a ótica condicional. A abordagem ilustra o posicionamento estadunidense em outras arenas, como na renegociação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês). Sob essa lógica, casos de desrespeito às regras trabalhistas podem ser encaminhados ao mecanismo de solução de controvérsias, com a possibilidade de aplicação de sanções comerciais ou penalidades financeiras proporcionais a tais efeitos.

 O que o Mercosul pode esperar das negociações com Canadá e Coreia do Sul?

 A Figura 2 ilustra os distintos posicionamentos adotados por Canadá e Coreia do Sul para a questão trabalhista em seus acordos de livre comércio desde a virada do século XXI. Alguns pontos em comum aproximam os acordos aqui analisados. Entre eles, destaca-se a previsão de ampla participação da sociedade civil (por meio de grupos de aconselhamento ou comitês tripartite) e o estabelecimento de compromissos de que as partes não flexibilizarão suas leis trabalhistas buscando gerar vantagens competitivas artificiais. Tais compromissos são, com frequência, desacompanhados de quaisquer sanções comerciais ou penalidades financeiras em caso de descumprimento. Ao mesmo tempo, esses acordos reconhecem que as partes não devem utilizar leis, regulamentos, práticas ou políticas públicas relacionadas a temas trabalhistas para atender a objetivos protecionistas. Outra característica marcante, em especial a partir de 2010, diz respeito aos compromissos que relacionam temas trabalhistas à agenda global de desenvolvimento sustentável.

 A fim de moldar suas expectativas negociadoras, o Mercosul deve levar em conta não apenas o posicionamento recente de Canadá e Coreia do Sul: também será preciso atentar para a pauta exportadora do Mercosul e a imagem que o bloco projeta internacionalmente no que toca à garantia dos direitos humanos e trabalhistas.

 No caso do Canadá, o Mercosul exporta produtos de setores intensivos em mão-de-obra, que têm constituído objeto de denúncias recentes de desrespeito a padrões trabalhistas mínimos – por exemplo, devido à utilização de trabalho infantil ou trabalho forçado em sua cadeia produtiva. Dentre esses produtos, destacam-se: frutas e fumo na Argentina; cana-de-açúcar, carne bovina e madeira no Brasil; cana-de-açúcar no Paraguai; e pecuária de corte no Uruguai. Juntos, esses setores representaram US$ 634 milhões em exportações para o Canadá em 2017, ou cerca de 15% do total exportado pelo Mercosul ao país.

 Já a Coreia do Sul importa produtos do Mercosul dos seguintes setores com denúncias internacionais de descumprimento de padrões trabalhistas mínimos: frutos e fumo da Argentina; carne bovina, madeira e algodão do Brasil; pecuária de corte e cana-de-açúcar do Paraguai e pecuária de corte e pesca, do Uruguai. Tais produtos representaram vendas da ordem de US$ 402 milhões ao mercado sul-coreano em 2017, pouco mais de 10% do total vendido pelo Mercosul ao país.

Ainda que essas denúncias sejam, por vezes, questionáveis ou limitadas a apenas um dos elos da cadeia produtiva[3], sua existência prejudica a imagem dos produtores locais junto aos compradores internacionais. Diversos estudos mostram que os consumidores de economias desenvolvidas valorizam cada vez mais a responsabilidade social das empresas e cadeias produtivas das quais consomem produtos. Nesse sentido, parecem dispostos a pagar mais por produtos – ou a boicotar empresas e setores – segundo o padrão de respeito aos direitos humanos e trabalhistas. Quanto maior a prevalência de denúncias às práticas observadas no Mercosul, maior a probabilidade de que grupos de pressão defendam a inclusão de instrumentos vinculantes nos acordos.

Considerando a abordagem recente do Canadá para a relação entre comércio e trabalho e o perfil exportador do Mercosul, é razoável esperar que o governo canadense combine uma abordagem promocional com uma condicional nas negociações que se iniciam, com forte viés vinculante nos temas trabalhistas. Um bom exemplo é encontrado no CPTPP. Aos sócios do Mercosul, caberá buscar um equilíbrio mais favorável entre os instrumentos de cooperação e os mecanismos de arbitragem previstos no acordo. Ao mesmo tempo, deverão reforçar seus mecanismos internos de cumprimento da legislação trabalhista – uma tarefa que não deve ser de responsabilidade apenas do setor público, mas de ações coordenadas entre governo, setor privado e trabalhadores.

Com a Coreia do Sul, é mais provável a adoção de uma perspectiva promocional semelhante àquela adotada no acordo desse país com a Colômbia. Nesse caso, os temas trabalhistas foram encapsulados na agenda de desenvolvimento sustentável do tratado, com a previsão de criação de um comitê tripartite sem nenhuma vinculação com penalidades financeiras ou sanções comerciais. O objetivo: a troca de informações, o estabelecimento de boas práticas e o monitoramento das atividades de cooperação na esfera trabalhista. Trata-se de uma abordagem semelhante àquela adotada pelo Comitê Sociolaboral do Mercosul, não devendo representar um obstáculo para as negociações com o governo sul-coreano.

Para além das especificidades de cada parceiro, as negociações com Canadá e Coreia do Sul têm em comum um elemento importante de amadurecimento do tema trabalhista na esfera do comércio internacional. Parte integrante da nova agenda global de desenvolvimento sustentável, os padrões trabalhistas possuem relevância crescente nas decisões de compra em mercados economicamente desenvolvidos. A formalização de acordos de comércio que garantam o cumprimento de padrões trabalhistas é condição necessária, porém não suficiente, para aumentar a participação do Brasil nos fluxos internacionais de comércio. Também é fundamental que empresas incluam a sustentabilidade social em suas iniciativas estratégicas, zelando pelo respeito aos direitos humanos e trabalhistas ao longo de toda a cadeia de produção e projetando uma imagem socialmente responsável junto aos consumidores. Dessa maneira, a relação entre comércio e trabalho deixará de ser vista como um elemento de risco nas negociações internacionais, tornando-se um atributo diferenciador de nossos produtos.

Ana Paula Repezza é mestranda em Administração pela University of London, especialista em Comércio Exterior e Negócios Internacionais pela Fundação Getúlio Vargas e administradora de Empresas pela UFMG.

This article is published under PontesVolume 14 – Number 4.


[1] A autora agradece a Emily Rees, Carlos Pio e Rebeca Miranda, pelas discussões enriquecedoras.

[2] De acordo com a OIT, são considerados princípios e direitos fundamentais do trabalho: a liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva; a eliminação de todas as formas de trabalho forçado ou obrigatório; a abolição efetiva do trabalho infantil; e a eliminação da discriminação em matéria de emprego e ocupação.

[3] Ver, por exemplo, os relatórios Worst Forms of Child Labor 2016 e Forced Labor 2016, do Departamento de Trabalho dos Estados Unidos – ambos baseados em relatórios de organizações não governamentais internacionais para listar casos de descumprimento dos padrões trabalhistas da OIT.


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