Opinião: Por que ainda apostar na OMC?

*Por Renata Amaral

 

Em meio a muita balbúrdia a respeito da relevância (ou não) do sistema multilateral de comércio hoje representado pela Organização Mundial do Comércio (OMC), valem a pena algumas reflexões sobre os diferentes desafios enfrentados para liberalizar o comércio em um mundo cada vez mais protecionista.

A OMC é, há pouco mais de duas décadas, uma história de sucesso. São muitas as vitórias contabilizadas pelo sistema, muitos os louros em diferentes áreas administradas pela Organização, e muitas as vantagens para os, hoje, 164 Membros.

Para além do extremamente bem-sucedido sistema de solução de controvérsias construído no âmbito da Organização – com profissionais altamente qualificados, disputas comerciais sofisticadas e uma inigualável capacidade de influenciar a criação de uma jurisprudência de alcance internacional –, a OMC contabiliza ganhos em outras áreas individuais ao longo dos anos. Exemplo recente disso são o Acordo de Facilitação em Comércio firmado da Conferência Ministerial de Bali, e a proibição de subsídios à exportação de produtos agrícolas e o disciplinamento de medidas equivalentes, como créditos oficiais favorecidos, ajuda alimentar distorcida e uso inadequado de empresas estatais, alcançados durante a Conferência Ministerial de Nairóbi em dezembro passado. E esses são os exemplos mais recentes, apenas.

Não há dúvidas sobre os ganhos sistêmicos para os Membros que aderiram à OMC, e não à toa o número de acessões não parou de crescer ao longo dos anos. No entanto, parece haver um entendimento equivocado, ao menos no Brasil, de que em razão de não se conseguir um consenso dos Membros com relação a totalidade dos temas da Rodada Doha, então a OMC não funciona. Isso não é verdade.

A Rodada Doha lançada em 2001 reflete um enorme pacote de ambições que contempla diferentes interesses dos Membros. Deste pacote, vários avanços foram feitos em diferentes áreas ao longo dos anos – como agricultura, transparência, tecnologia da informação e facilitação de comércio –, em que pese ainda haver discordância em muitos outros temas. Desqualificar estas vitórias (grandes vitórias!) em razão da não conclusão de todos os temas propostas na Rodada é um enorme engano.

É também um equívoco o entendimento de que se tem que priorizar acordos bilaterais, regionais, ou os famosos “mega-acordos” em detrimento das negociações na OMC. Não há necessidade de escolher entre uma frente e outra, quando se pode fazer tudo paralelamente.  Com efeito, já se demonstrou em diversas oportunidades que decisões tomadas em acordos de menor escala facilitam, em muito, as decisões a serem tomadas na OMC pelos seus Membros, que já chegam alinhados em discussões de temas que são tratados no âmbito da Organização. Contudo, negociar em várias frentes alavanca o poder de barganha dos países negociadores, de forma que não há desvantagem.

Vale lembrar, ademais, que a OMC é ainda o único foro de comércio multilateral capaz de emanar regras e decisões horizontais para praticamente todos os players do mundo em comércio internacional. Some-se a isso ao fato de que a conclusão de “mega-acordos” que, para alguns, estariam ameaçando a relevância da OMC, não é tão simples quanto parece. Exemplo disso são as recentes declarações dos candidatos à presidência dos EUA, Hillary Clinton e Donald Trump, sobre a enormemente proclamada Parceria Transpacífico (TPP), que corre o risco de não ser ratificada por pressão interna de diferentes setores da economia norte-americana.

Num mundo cada vez mais protecionista, um dos grandes desafios da OMC parece ser ajustar as dificuldades da realidade de um cenário muito menos otimista do que aquele da década de 1990 e começo dos anos 2000 às expectativas e anseios atuais dos seus Membros. A importância da manutenção do sistema é inquestionável, mas a fim de mantê-lo e assegurar sua relevância para os próximos anos, é necessário que os Membros estejam dispostos a uma profunda reflexão sobre alternativas mais flexíveis e criativas, sobretudo no que diz respeito às tomadas de decisões que afetem a todos horizontalmente.

 

*Originalmente publicado em: http://barralmjorge.com.br/cpt_revistas/ago-2016-ano-1-ed-9/

 

Brief impressions on the WTO rules and Members’ Policy Space

*Por Renata Amaral

The discussion involving policy space, and its reduction or expansion, after the creation of the World Trade Organization (WTO) is not new. In fact, the debate with regard to the Members’ policy space was first officially introduced in 2006, during the Doha Round negotiations. This short essay intends to briefly shed light on the impact of the rules of the WTO on Members´ policy space.

It is arguable that since 1995, when entered into force, the WTO rules have limited, de jure or de facto, the flexibility of Members in what concern their internal choice of instruments that may be used in the implementation of economic development policy.

Although regulations to discipline the multilateral trade were and are highly desirable, the rules impacted the leeway that WTO Members have available to apply in economic development domestic policies.  Yet, as one can imagine, the restriction on the use of economic means with the advent of the Organization affected significantly developing and the least-developed economies.

According to the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) “Trade Development Report 2006”, the WTO rules made it more difficult to governments to combine incentives towards exports with unorthodox economic instruments of which developed and more mature economies largely used in the past.

In this context, to provide an example of Brazil´s inquietude with part of the multilateral trade rules, the country has defended for years the necessity for Members to work on some flexibility with regard to the rules of the Trade-Related Investments Measures (TRIMs), since the Brazilian government has always desired to make use of trade-related investments measures to boost the economic development of the country.  The major argument for that demand – joined by India, Argentina, Colombia, and other developing countries – is that Brazil understands that the problem with TRIMs implementation is the imposition of the Agreement’s rules to all WTO Members in the same manner, regardless of their different stage of development.

Notwithstanding, it is my personal opinion that in spite of governments’ and WTO specialists’ concerns about the restriction on Members’ policy space, the truth is that the adoption of multilateral trade disciplines has represented a huge advance in the global trade system, since it established mutual and reciprocal commitments based on non-discrimination between Members, apart from delivering predictability and legal security to international exchanges of goods. Furthermore, the systemic gains when governments join the WTO still seems to compensate, by large, the policy space restrictions eventually imposed to them.

 

Bens Usados x Remanufaturados: as prováveis mudanças nos cenários comerciais internacional e brasileiro

*Por Renata Amaral 

 

Na Rodada Doha, os Estados Unidos da América (EUA) introduziram a discussão de bens remanufaturados no âmbito das negociações sobre barreiras não tarifárias levadas a efeito no grupo de Acesso a Mercados Não-Agrícolas (NAMA, sigla em inglês). Apesar de os acordos de mercadorias da Organização Mundial do Comércio (OMC) não abordarem o tema, as discussões sobre acesso a mercados de bens remanufaturados avançam. Em descompasso, a legislação brasileira permanece protecionista no que se refere à importação de qualquer tipo de material usado.

O comércio internacional de bens usados tem sido objeto de tratamento diferenciado, mais restritivo que o comércio de bens novos ou não usados. Isso se dá hoje por meio de legislações nacionais específicas aplicadas ao comércio com outros países e de acordos comerciais preferenciais, de caráter bilateral ou plurilateral, que estabelecem limites quantitativos e qualitativos à importação de material usado (inclui-se aqui bens recondicionados, reciclados, remoldados e remanufaturados). No Brasil, a legislação que disciplina a importação de material usado é a Portaria nº 235/2006, do Ministério da Indústria, Desenvolvimento e Comércio Exterior (MDIC), que alterou a Portaria nº 8/1991 do Departamento de Operações de Comércio Exterior (DECEX).

Dados da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) de 20051 mostram que o comércio internacional de produtos usados é bastante significativo em setores como o automotivo, de autopeças e partes (como pneus), de máquinas, equipamentos e instrumentos médico-hospitalares, entre outros. A título de exemplo, o estudo da OCDE mostra que o Japão exportou U$ 1 bilhão em veículos usados em 2003, ao passo que o comércio mundial de partes usadas e remanufaturadas de motores e seus componentes é atualmente estimado em US$ 60 – 70 bilhões.

Muitas vezes, tais fluxos comerciais são objeto de restrições aplicáveis a importações (é esse o caso do Brasil). As restrições podem ser absolutas ou aplicadas quando o produto usado não atende a determinados requisitos técnicos e podem ter por objetivo não apenas a defesa de políticas públicas legítimas, mas também mascarar um certo protecionismo à indústria nacional. Esse tipo de tratamento diferenciado e outros congêneres, concedidos por muitos países à importação de bens usados, têm sido alvo de críticas nos foros comerciais por parte de países desenvolvidos (PDs), em especial. Exemplo disso é o caso em curso no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC, no qual as Comunidades Européias (CEs) contestaram a proibição, por parte do Brasil, da importação de pneus usados. O Brasil alegou a Convenção da Basiléia, que regula o comércio transfronteiriço de resíduos perigosos2, uma convenção multilateral que determina que pneus usados são resíduos indesejados e reconhece, por meio de manual de gerenciamento, as dificuldades de destinação final destes materiais.

Com o intuito de ampliar o acesso a mercados para bens usados, os EUA têm defendido, sobretudo nos acordos preferenciais de comércio, a flexibilização das restrições ao comércio de bens remanufaturados. Para a legislação brasileira atual, por exemplo, esses bens constituem uma categoria de bens usados.

É importante estabelecer, antes de prosseguir, que para os fins deste artigo e de acordo com as denominações utilizadas no âmbito da OMC, bens usados incluem os bens recondicionados, reciclados, remoldados e de segunda-mão; ao passo que os bens remanufaturados são aqueles que, devido ao processo industrial por que passaram, são considerados equivalentes e com uma vida útil idêntica à de um bem novo3.

A OMC e os bens remanufaturados

Nenhum dos acordos de mercadorias da OMC (Antidumping, NAMA, Salvaguardas, Têxteis, entre eles) versa sobre o tratamento de bens usados ou remanufaturados. O que efetivamente ocorrem são discussões “paralelas” sobre o tema entre os Membros da Organização.

Desde 2004, uma discussão sobre bens remanufaturados tem sido travada no grupo NAMA, no que diz respeito a barreiras não tarifárias. O movimento, iniciado pelos EUA, Coréia do Sul e Japão, teve como objetivo colocar em pauta a discussão sobre bens remanufaturados de segunda-mão (usados) e facilitar o acesso a mercados para esses produtos.

A discussão teve um difícil início. Conforme se poderia intuir, as restrições a importações tendem a variar de produto para produto. Além disso, muitas restrições dependem também de políticas de comércio específicas adotadas pelo país importador.

Em 2004, aproximadamente um terço dos relatórios de Trade Policy Review (TPR) da OMC constataram algum tipo de proibição à importação de certos produtos usados, conforme evidencia a tabela abaixo. Esses dados são reforçados, segundo o estudo, pela base de dados de acesso a mercados das CEs, que verifica um elevado número de setores nos quais a importação de produtos usados está proibida, com destaque para o setor de automóveis4.

Uma análise dos relatórios de TPR mostra que os bens usados mais atingidos por barreiras não tarifárias são: automóveis e suas partes, maquinário, roupas e produtos médicos. Observa-se, ainda, que as restrições comerciais são mais comuns em países em desenvolvimento (PEDs): muitos países da América Latina, África e Ásia não permitem a importação de uma série de produtos. Entre essas regiões, encontram-se grandes mercados, como é o caso do Brasil, da China e da Índia, que possuem regimes de importação bastante restritivos para bens usados5.

Em geral, as justificativas desses governos é que as proibições buscam proteger a saúde pública e o meio ambiente. Suspeita-se, porém, de eventuais motivações econômicas para tais restrições, sobretudo para a proteção da indústria interna e de seus novos produtos em relação aos baixos preços de produtos usados ou remanufaturados com potencial de importação.

No âmbito da OMC, a iniciativa comandada pelos EUA, iniciada em 2004, ganhou novo vigor no ano passado. Um pouco menos preocupada com produtos usados, a proposta estadunidense tem seu foco no mercado crescente de produtos remanufaturados.

Ao final de 2005, os EUA apresentaram um documento (TN/MA/W/18/Add.11)6, que contém duas idéias centrais: (i) a necessidade de distinguir produtos remanufaturados7 de bens usados; e (ii) a idéia de que o tratamento a ser concedido a bens remanufaturados independe do setor, o que legitimaria a proposta de um tratamento horizontal – e não setorial – do tema na OMC. De acordo com o documento, para ser considerado remanufaturado o bem deve ser submetido a um processo industrial específico – remanufatura – que o transforme em um produto capaz de atender aos requisitos e padrões técnicos, de segurança e ambientais de um produto novo e que, em conseqüência, receba da empresa responsável pela operação uma garantia de desempenho equivalente à de um bem novo; ao passo em que o bem usado não necessariamente passa por processos similares antes de ser colocado no mercado.

Em março de 2007, a delegação estadunidense voltou a apresentar o documento em reunião informal – com as mesmas proposições do documento apresentado em 2005 –, mas os Membros presentes posicionaram-se claramente contra a definição de bens remanufaturados expressa na proposta. A delegação brasileira questionou o fato de a proposta não garantir a inspeção e os testes dos bens,além de ser contrária a uma definição que não preveja a oferta obrigatória, por parte do fabricante, de garantia sobre os produtos comercializados, como se novos fossem.

Os EUA insistiram em seus objetivos originais – e foram acompanhados por outros países que possuem grande interesse na abertura do mercado de remanufaturados – ao circularem, em 26 de outubro de 2007, uma proposta de minuta sobre a melhoria das condições de acesso a mercado para esses bens (documento TN/ MA/W/18 Add.16).

Em linhas gerais, além de introduzir o tema dos bens remanufaturados na agenda de discussões regulares da OMC, a proposta estadunidense sugere uma clara definição para os mesmos. O documento declara que o regime de comércio de cada Membro deve encontrar uma maneira de estimular o acesso a mercado de bens remanufaturados. Em outras palavras, os EUA sugerem que os Membros regulamentem suas medidas não tarifárias de modo a assegurar que as mesmas não representem proibições ou restrições à importação de bens remanufaturados.

A posição brasileira na OMC

O Brasil, que possui uma política de comércio para importação de bens usados bastante restritiva se comparado a outros Membros da OMC, apresentou, em reação ao documento estadunidense (TN/ MA/W/18/Add.11) e em sintonia com a Índia, alguns questionamentos relevantes, sobretudo para os PEDs.

Primeiramente, o Brasil questionou a capacidade de o consumidor aferir a qualidade do bem remanufaturado, sobretudo quando apenas partes de um bem são remanufaturadas. Em outras palavras, como pode o consumidor ter certeza de que está comprando o equivalente a um bem novo se o que ele compra é material usado em sua essência?

Ainda, as delegações brasileira e indiana questionaram o impacto ambiental decorrente da limitada duração da vida dos bens reciclados. O Brasil, em particular, teme transformar o país em um grande lixeiro ao flexibilizar a entrada de bens usados ou remanufaturados em território nacional.

Embora os EUA tenham aumentado a pressão sobre esse tema nas negociações de NAMA, não parece provável que a proposta estadunidense seja aprovada em seu formato original. De maneira geral, PEDs com maior peso nas negociações (liderados por Brasil e Índia) opõem-se frontalmente a uma flexibilização das restrições hoje vigentes – ainda que essa vise apenas a reduzir o caráter distorcivo de medidas praticadas unilateralmente.

Comércio de bens remanufaturados: uma atividade sustentável?

Os acordos sobre comércio de mercadorias da OMC não regulamentam a questão de trocas comerciais de produtos usados nem de remanufaturados. O comércio de tais produtos é realizado hoje nas entrelinhas e paralelamente aos acordos multilaterais de comércio. Não se trata de um comércio ilegal, mas, por enquanto, de um comércio sem regulamentação jurídica.

As propostas de discussão do tema “bens remanufaturados” feitas pelos EUA têm ganhado força e adeptos – sobretudo em mercados que contam com poderosas indústrias de remanufatura, como o Japão. Em 2007, foi realizado um esboço de uma Declaração Ministerial sobre o tema de acesso a mercado de bens remanufaturados, a partir das discussões levadas a cabo em NAMA.

É importante sempre ter claro que a proposta estadunidense é bastante incisiva no que diz respeito à diferenciação entre bens usados e bens remanufaturados. O governo dos EUA adotou a postura de que bens remanufaturados constituem uma terceira categoria de bens, à parte daqueles usados ou novos. São bens apresentam as mesmas condições de um novo, as mesmas garantias, mas a um preço mais baixo. Na verdade, esse é o grande trunfo da proposta dos EUA – um preço mais acessível a países mais pobres – proposta respaldada pelo manto do discurso do desenvolvimento sustentável, já que, segundo os EUA, a remanufatura de produtos contribui para a diminuição do consumo de energia e de materiais, bem como para a redução da produção de resíduos sólidos (resultado do reaproveitamento de partes e peças) e emissões de gases que provocam o efeito estufa, menor consumo de água, menor geração de lixo etc.

Os PDs, representados, sobretudo por EUA e Japão, também defendem que a atividade de remanufatura é interessante para os PEDs na medida em que implica em redução de custos para os consumidores finais e industriais, sem que haja perda de qualidade dos atributos de garantia associados à aquisição de um bem novo. Os PEDs, por sua vez, questionam o impacto ambiental decorrente da limitada duração da vida dos bens reciclados.

O fato é que as negociações em curso, em especial no que tange à proposta estadunidense, encontram-se fortemente influenciadas pelos interesses de empresas industriais que investem crescentemente em serviços de remanufatura em PDs.

Enquanto as negociações progridem na OMC no contexto de NAMA, a legislação brasileira parece ficar para trás. Diferentemente de muitos países também enquadrados na categoria “em desenvolvimento” da OMC, o Brasil conta com um grande setor industrial, diversificado e em contínuo progresso, o que explica uma legislação claramente protecionista. Notase, por outro lado, uma tendência geral nas discussões em NAMA de liberalizar o acesso a mercado para bens remanufaturados, atividade rentável na medida em que reduz os preços dos produtos para os consumidores finais.

* Originalmente publicado em: http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/bens-usados-x-remanufaturados-as-prov%C3%A1veis-mudan%C3%A7as-nos-cen%C3%A1rios-comerciais

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