Brasil, OCDE e análise de impacto regulatório

Por Kelvia Frota de Albuquerque (WIT), Marcelo Pacheco dos Guaranys, Suiane da Costa Fernandes e Gustavo de Paula e Oliveira

 

Há mais de 20 anos, o Brasil mantém relacionamento intenso e mutuamente profícuo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE. Somos o país não membro a participar do maior número de instâncias – mais de 36 – e a ter aderido ao maior número de instrumentos legais da Organização – 90 dos 248. Outros 56 instrumentos legais estão prontos para que a solicitação de adesão seja feita.

Em maio de 2017, ao vislumbrar benefícios significativos e no âmbito de uma estratégia de maior inserção na economia internacional, o Brasil formalizou solicitação para se tornar membro efetivo. A acessão do Brasil à OCDE não só foi referendada pelo atual governo como se tornou uma prioridade. No momento, aguardamos deliberação do Conselho de Ministros da OCDE sobre a solicitação e a preparação da administração pública federal segue a pleno vapor.

A OCDE é um organismo internacional cujo foco de atuação é a melhoria da governança global por meio da promoção do diálogo colaborativo. Em resumo, é um think tank de boas práticas nos mais variados campos de política pública, inclusive no da política regulatória, em que a Organização é pioneira em temas afetos à melhoria regulatória. A esse respeito, há duas recomendações: Recommendation of the Council on Improving the Quality of Governement Regulation, de 1995, e Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, de 2012[1].

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é uma ferramenta de melhoria regulatória sobre a qual muito se tem falado nas últimas semanas[2] em virtude da edição do Decreto 10.411, que a regulamentou em nível federal. Reconhecida internacionalmente como boa prática, a utilização da AIR também é recomendada pela OCDE, constando de ambos os instrumentos legais citados.

A recomendação de 1995 formula questionamento a ser utilizado em um checklist para decisão regulatória sobre se os benefícios da regulação justificam seus custos, ao passo que a de 2012 recomenda expressamente a adoção de AIR:

“…4. Integrar a Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) desde os estágios iniciais do processo de políticas para a formulação de novas propostas de regulação. Identificar claramente os objetivos da política, e avaliar se a regulação é necessária e como ela pode ser mais efetiva e eficiente na consecução desses objetivos. Considerar outros meios de regulação e identificar os trade offs das diferentes abordagens analisadas para escolher a melhor alternativa.”

Em decorrência do processo de análise do acervo de instrumentos legais da OCDE que vem ocorrendo no governo federal e da conformidade da legislação, das políticas e das práticas brasileiras às recomendações em tela, foi solicitada a adesão a ambas em 2018. Tal pleito foi, há pouco tempo, aprovado pela OCDE.

Antes disso, ainda em 2007/2008, por ocasião da revisão interpares sobre a política regulatória brasileira[3] conduzida pela Organização, o Brasil havia recebido a recomendação de adotar AIR de maneira sistemática:

“Implantar a Análise de Impacto Regulatório como uma ferramenta eficaz da qualidade regulatória

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é uma ferramenta que ajuda os governos a tornar suas políticas mais eficientes. Esse é um fator importante como resposta ao impacto sobre as economias modernas causados por mercados internacionais abertos e de restrição orçamentária, além das consequências da competição entre demandas políticas. Um aspecto primordial da AIR é o fato de considerar os impactos econômicos potenciais de propostas regulatórias. O Brasil não usa a AIR de forma sistemática…”

Cabe observar, por um lado, que a maior parte dos instrumentos legais da OCDE são não vinculantes e se referem a enunciados de caráter abrangente e de boas práticas que podem ser cumpridos de maneira relativamente flexível, levando-se em consideração o arcabouço institucional-legal do país em questão.

Por outro lado, o modus operandi da Organização é baseado em soft power, no constrangimento moral por meio da “pressão dos pares” em torno do cumprimento dos instrumentos legais acordados, o que é concretizado, principalmente, por meio da realização de revisões interpares periódicas.

Pode-se inferir que o que se espera, no âmbito da OCDE, é um maior nível de conformidade aos seus instrumentos legais, ao longo do tempo. Pelo menos no que tange aos não vinculantes, caso das recomendações. Não fosse assim, seria desnecessária a realização de novos exercícios de revisão interpares após a acessão à Organização ou após a adesão a um determinado instrumento legal, o que não se verifica na prática da Organização.

O Brasil participa ativamente, há muitos anos, das reuniões do Comitê de Política Regulatória. Aliás, as Diretrizes Gerais e o Guia de AIR, documentos que foram a base do Decreto 10.411, foram apresentados em reunião do referido comitê, em novembro de 2018, justamente durante a sessão que tratava de princípios e de boas práticas em AIR e que deu origem ao documento OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: Regulatory Impact Assessment, publicado em versão final neste ano[4].  A publicação em tela consolida a experiência da Organização e complementa as recomendações já mencionadas. Logo no início, na página 8, podem ser verificadas tanto a tônica flexível e orientativa quanto a da progressividade no tempo:

“The principles are intended to be relevant and useful to all member governments. They thus offer general guidance rather than providing detailed prescription. Nevertheless, in seeking to invoke “best practice” the principles are intentionally ambitious. Few if any countries could be expected at this point to meet them all.. At the same time, the OECD understands that there are limits to the absorptive capacity of policy makers to implement all requirements for RIA implementation… It is important to make sure that policies are implemented in practices rather to update them to “tick all the boxes in the Principles.”

Dito isso e também considerando que a OCDE acompanha a política regulatória brasileira há anos, tendo sido o modelo de AIR regulamentado pelo Decreto 10.411 inspirado nas recomendações recebidas da Organização no âmbito da revisão interpares realizada e que o Brasil teve o pleito de aderir às recomendações dessa área de política sem nenhuma exigência adicional, é possível afirmar, com tranquilidade, que o modelo brasileiro de AIR atende aos critérios da Organização. Da forma como tais critérios são aplicados, na prática, pela OCDE: com flexibilidade institucional-legal e supondo avanços progressivos ao longo do tempo.

A título ilustrativo, vale verificar o texto integrante do sumário executivo do mesmo documento da OCDE já mencionado, página 6:

“As a minimum, every process of regulatory impact assessment should include these elements: problem definition, objective, description of the regulatory proposal, identification of alternatives, analysis of benefit and costs, identification of the preferred solution and setting out the monitoring and evaluation framework.”

Basta ler o decreto 10.411 com atenção para constatar que todos esses elementos estão lá. Nada que não possa e que não deva, certamente, ser aperfeiçoado ao longo do tempo. Mas está tudo lá.

O artigo foi originalmente publicado em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/brasil-ocde-e-analise-de-impacto-regulatorio-10092020

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[1]Íntegras das recomendações disponíveis em: https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0278 e http://www.oecd.org/governance/regulatory-policy/49990817.pdf

[2] Por exemplo, panorama geral do decreto 10.411 e orientações para a sua implementação, temas complementares ao conteúdo aqui tratado, podem ser encontrados em artigos recentemente publicado por autores da Secretaria Executiva do Ministério da Economia, disponíveis em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/regulamentacao-da-analise-de-impacto-regulatorio-no-governo-o-passo-que-faltava-10072020 e http://www.brasil-economia-governo.org.br/2020/07/22/para-implementar-a-analise-de-impacto-regulatorio-air/

[3] Revisão interpares ou peer review é o processo pelo qual a qualidade e a eficiência de políticas, práticas, processos e instituições de um país são examinados vis-à-vis seus pares em um contexto colaborativo e de aprendizado mútuo. A citação está  na p. 341 do  relatório final “Fortalecendo a Governança para o Crescimento”,  em que foram efetuadas 10 recomendações relacionadas à capacidade governamental em assegurar regulação de alta qualidade e 8 recomendações relacionadas aos reguladores e está disponível em http://www.regulacao.gov.br/acompanhe-o-proreg/bibliografia/nacional/livros/brasil-fortalecendo-a-governanca-para-ocrescimento.pdf/view

[4]Íntegra do documento disponível em https://www.oecd-ilibrary.org/governance/regulatory-impact-assessment_7a9638cb-en

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